Magazin / Gesellschaft / Migration / Debatte | 25.01.2007

Arbeitnehmerfreizügigkeit in der EU

Jeder EU-Bürger hat das Recht, in allen Ländern der Europäischen Union zu arbeiten. Doch für die neuen Mitglieder gilt das für eine Übergangsfrist von bis zu sieben Jahren nur eingeschränkt. Warum?

Jeder EU-Bürger hat ein grundlegendes Recht, in allen Ländern der Europäischen Union zu arbeiten, wenn er das will. Dieses Recht ist in Artikel 18 des EU-Vertrages festgeschrieben. Doch seit der EU-Erweiterung 2004 können die alten EU-Länder ihren Arbeitsmarkt für eine Übergangszeit von maximal sieben Jahren vor Arbeitnehmern aus den neuen Mitgliedstaaten schützen.

Begrenzte Freizügigkeit: Nur Schweden hält seinen Arbeitsmarkt für alle EU-Bürger offen.
Foto: Photocase.com

Anlass für die Einführung von Übergangsregeln war die Furcht der EU-15-Länder, ihre Arbeitsmärkte würden von billigen Arbeitskräften aus den neuen Mitgliedsstaaten überschwemmt. Die Medien erfanden die Figur des "polnischen Klempners", die zunächst in Frankreich und dann in anderen Ländern des alten Europa für den Wanderarbeiter stand, der den Einheimischen die Arbeitsplätze streitig macht.

Übergangsregelungen

Bei der Erweiterung der EU 2004 entschlossen sich die meisten der bis dahin 15 Mitgliedsländer der EU, ihre Arbeitsmärkte für die neuen Mitglieder entweder erst nach einer Übergangsfrist zu öffnen – wie Deutschland und Österreich – oder sie nur teilweise zu öffnen: In Frankreich brauchen Arbeitnehmer aus den neuen EU-Ländern zum Beispiel derzeit für 61 Berufe, in denen es eine Nachfrage nach Arbeitskräften gibt, keine Arbeitserlaubnis mehr. Nur Großbritannien, Irland und Schweden öffneten ihre Arbeitsmärkte ganz und sofort.

In einigen Ländern verstummte die Debatte um die Arbeitnehmerfreizügigkeit, nachdem diese Entscheidungen 2004 gefallen waren. In Deutschland wurde der Beschluss, die Übergangsbestimmungen ab 2007 auch auf Rumänien und Bulgarien anzuwenden, kaum öffentlich registriert. Allerdings häuften sich in der Presse der 2004 neu hinzugekommenen osteuropäischen Länder Stimmen, die eine EU-Mitgliedschaft zweiter Klasse beklagten und eine Aufhebung aller Beschränkungen forderten.

Die Bulgarin Maglena Kuneva, die den EU-Beitritt ihres Landes vorbereitete, sagte der slowakischen Sme am 26. Oktober 2006: "Die Großzügigkeit der Briten, Iren und Schweden gegenüber den zehn letzten Beitrittsländern war für mich in Bulgarien ein gern benutztes Argument für die EU. Ich habe erwartet, dass man sich uns gegenüber genauso verhält." Doch diesmal haben auch Großbritannien und Irland ihre Arbeitsmärkte vorläufig für Rumänen und Bulgaren verschlossen. Nur Schweden hält seinen Arbeitsmarkt weiter für alle EU-Bürger offen.

Warum fürchtet Großbritannien Arbeiter aus Rumänien und Bulgarien?

Großbritannien hatte 2004 seinen Arbeitsmarkt vor allem aus wirtschaftlichen Gründen geöffnet. Arbeitsmigranten, so die Argumentation, decken den Bedarf an Arbeitskräften in den Branchen, in denen Arbeitskräftemangel herrscht, sie kurbeln die lokale Wirtschaft an und sorgen am Ende für die Entstehung neuer Arbeitsplätze.

"Die Debatte ging 2006 los. Damals wurden Zahlen veröffentlicht, wonach weit mehr Arbeiter aus den neuen EU-Ländern ins Land gekommen sind als erwartet", erklärt Tony Venables, der Direktor des European Citizen Action Service ECAS, in Brüssel im Gespräch mit euro|topics. ECAS ist eine unabhängige europäische Vereinigung, die sich für europäische Bürgerrechte einsetzt. Venables ist der Herausgeber einer ECAS-Studie zur Arbeitnehmerfreizügigkeit in den EU-Ländern ("Who is still afraid of EU-Enlargement", September 2006).

Nach Angaben des britischen Innenministeriums vom 22. August 2006 ließen sich innerhalb von zwei Jahren 447.000 Arbeitnehmer aus den neuen EU-Ländern in Großbritannien registrieren.

"Man stellte fest, dass man auf diese Größenordnung nicht ausreichend vorbereitet gewesen ist", sagt Venables. "Zwar wurde der positive Effekt der Migration für die Wirtschaft einhellig gelobt, doch in der Presse häuften sich die Berichte über die Ausbeutung von Arbeitern und über die schlechte soziale Versorgung." Vor allem die britische Boulevardpresse warnte vor einer Schwemme rumänischer und bulgarischer Arbeiter, sobald diese beiden Länder 2007 Mitglied der EU sein würden. Die Sun hatte gar eine Welle "krimineller Immigranten" prophezeit.

"Die Regierung musste auf diese Debatte reagieren", erklärt Venables die Entscheidung der britischen Regierung vom Oktober 2006, ihre Politik der vollkommenen Freizügigkeit für Rumänen und Bulgaren nicht weiter aufrecht zu erhalten.

Schwedische Offenheit

Schweden ist das einzige Land in der EU, das nach 2004 keine Übergangsregelungen beschlossen hatte und auch für Rumänien und Bulgarien dabei bleibt. 2004 versuchte die damalige sozialdemokratische Minderheitsregierung Beschränkungen einzuführen - auch sie reagierte damit auf eine "von den Medien geschürte Panikkampagne", wie der in Schweden lebende polnisch-schwedische Journalist Maciej Zaremba im Gespräch mit euro|topics erläutert. Zaremba arbeitet für die schwedische Tageszeitung Dagens Nyheter und hat dort 2006 eine vielbeachtete Artikelserie über osteuropäische Arbeitnehmer in Schweden veröffentlicht, die auch in der polnischen Gazeta Wyborcza gedruckt wurde.

In Schweden bestand die Furcht vor allem darin, Menschen aus Osteuropa könnten nicht zum Arbeiten ins Land kommen, sondern um vom schwedischen Sozialstaat zu profitieren. "Sozialtourismus" war der Begriff, der Angst machte. Doch die Regierung konnte ihr Ansinnen nicht durchs Parlament bringen, Schwedens Arbeitsmarkt blieb offen.

"Das war eine symbolische Entscheidung des Parlaments", sagt Zaremba. Dass es auch für Rumänien und Bulgarien dabei geblieben ist, erklärt er so: "Die Zahl der osteuropäischen Arbeitnehmer in Schweden ist sehr gering. Es gibt nur rund 4.000 Registrierte."

Sonderfall Deutschland

Deutschland hatte für die 2004 neu hinzugekommenen EU-Staaten Übergangsregeln eingeführt. Die Entscheidung des deutschen Kabinetts vom 20. Dezember 2006, den heimischen Arbeitsmarkt für Rumänen und Bulgaren nicht zu öffnen, fand so gut wie kein Echo in den Medien. Trotz der Regelung hat Deutschland laut der ECAS-Studie in etwa ebenso viele registrierte Arbeitnehmer aus osteuropäischen Ländern wie Großbritannien.

"Die Praxis hat sich über die Klauseln hinweggesetzt", erklärt Joachim Fritz-Vannahme im Gespräch mit euro|topics. Er ist bei der Bertelsmannstiftung in Gütersloh Projektdirektor Europa und war zuvor Brüssel-Korrespondent der deutschen Wochenzeitung Die Zeit. "Viele Polen kommen zum Arbeiten nach Deutschland und fahren dann einfach wieder nach Hause. In manchen Bereichen hat sich das als sehr sinnvoll erwiesen, zum Beispiel im Pflegesektor oder bei Saisonarbeitskräften in der Landwirtschaft. Die freie Wirtschaft hat ihre Möglichkeiten genutzt und trotz der Schutzklauseln Arbeitserlaubnisse für die fehlenden Arbeiter beantragt."

Aufforderung zur Öffnung der Arbeitsmärkte

Im Februar 2006 wertete die EU-Kommission die Erfahrungen mit der Osterweiterung aus. Insgesamt blieb die Zahl der Wanderarbeiter innerhalb der EU demnach sehr gering. In den Ländern, die ihre Märkte geöffnet hatten, hatten die Arbeiter aus anderen EU-Ländern einen positiven Einfluss auf die Wirtschaft, größere Probleme blieben laut EU-Kommission aus. Die Kommission empfahl deshalb die bedingungslose Öffnung der Arbeitsmärkte in allen EU-Staaten.

Einige Länder wie Finnland, Griechenland, Portugal und Spanien sind den Empfehlungen im Jahr 2006 gefolgt und haben ihre Arbeitsmärkte für die acht 2004 beigetretenen osteuropäischen Länder geöffnet, was nun auch Rumänen und Bulgaren zu Gute kommt.

Auch die meisten der 2004 beigetretenen Länder, die selbst unter den Beschränkungen gelitten haben, öffneten ihren Arbeitsmarkt für Rumänen und Bulgaren: so zum Beispiel die baltischen Länder, Polen und Tschechien. Durch die Abwanderung von Arbeitskräften ins alte Europa ist dort in manchen Branchen ein Arbeitskräftemangel entstanden. Nur Ungarn hat für einige Branchen Übergangsregelungen beschlossen.

Meike Dülffer

Meike Dülffer war Redakteurin bei euro|topics. Sie studierte Slawistik, Osteuropäische Geschichte und Politik. Sie volontierte bei der Berliner Zeitung und arbeitete dann als Chefin vom ...
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