Magazin / Politik / Anti-Terror-Gesetze / Artikel | 27.07.2007

Die EU – eine "starke Macht" im Kampf gegen den Terrorismus?

Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung werden in Europa vorrangig auf nationaler Ebene diskutiert. Welche Rolle spielt die EU in dieser Bedrohungslage? Wilhelm Knelangen zeigt, wie sich die EU von einer anfänglichen Randposition zum wichtigen Partner in der Terrorismusbekämpfung entwickelt hat.

Noch unter dem Eindruck des 11. September 2001 formulierte der Europäische Rat in der "Erklärung von Laeken", Europa müsse künftig die Rolle einer "Macht" spielen, "die jeder Form von Gewalt, Terrorismus und Fanatismus entschlossen den Kampf ansagt". Handelt es sich dabei lediglich um vollmundige Gipfelrhetorik, oder ist die Union tatsächlich eine starke "Macht" im Kampf gegen den Terrorismus? Welche Aufgaben kann die EU in diesem sensiblen Feld übernehmen?

Biometrischer Reisepass der Europäischen Union
Foto: AP

Nationale Pfade und europäische Signale

Nicht nur die deutsche Bundesregierung, sondern auch die Regierungen der anderen EU-Mitgliedstaaten haben in den vergangenen Jahren mit intensivem Fahndungsdruck und Gesetzesverschärfungen auf die neue Bedrohungslage nach den Anschlägen von New York und Washington reagiert. Eine Koordinierung der Gesetzgebung oder gar eine Steuerung der Fahn-dungsbemühungen durch die EU hat es dabei allenfalls in Ansätzen gegeben. Dieser Befund erscheint zunächst wenig überraschend: Es entspricht sowohl der Vertragslage als auch dem politischen Selbstverständnis der Mitgliedstaaten, dass die Verantwortung für die Terrorismusbekämpfung in erster Linie in den Händen der nationalen Regierungen und Parlamente liegt.

Parallel zur Betriebsamkeit auf nationaler Ebene setzten die EU-Mitgliedstaaten jedoch schon wenige Tage nach den Anschlägen ein deutliches europäisches Signal. Die Staats- und Regierungschefs einigten sich auf einen ambitionierten "Aktionsplan zur Bekämpfung des Terrorismus", der seitdem mehrfach überarbeitet und erweitert worden ist. Der Plan umfasst mehrere Politikfelder, im Mittelpunkt stehen vorrangig innen- und justizpolitische Maßnahmen. Das ist kein Zufall: Für die EU und ihre Mitgliedstaaten stellt der Terrorismus eine Bedrohung dar, derer die Staaten hauptsächlich mit polizeilichen und geheimdienstlichen Mitteln Herr werden möchten. Hinzu kommen außen- und entwicklungspolitische Initiativen, die die Ursachen terroristischer Gewalt beseitigen helfen sollen. Militärische Instrumente werden zwar seit dem Beschluss des Europäischen Rates von Sevilla im Juni 2002 nicht mehr ausgeschlossen. Im Kern ist die Terrorismusbekämpfung im Kontext der EU jedoch eine zivile Unternehmung.

Das Modell des Aktionsplans war anfangs durchaus erfolgreich. Für mehrere Rechtsakte, die schon jahrelang in den Gremien des Rates ohne Ergebnis diskutiert worden waren, gelang im Winter 2001/02 eine rasche Einigung. Dazu zählte die Gründung der staatsanwaltschaftlichen Koordinierungsstelle Eurojust, die bei grenzüberschreitenden Ermittlungs- und Strafverfolgungsmaßnahmen zwischen den zuständigen Staatsanwaltschaften Vermittlungsdienste anbietet. Der Europäische Haftbefehl – in der Selbstdarstellung der EU zum elementaren Bestandteil der Antiterrorismus-Strategie der EU erklärt – zielt auf ein wesentlich erleichtertes Auslieferungsverfahren zwischen den mitgliedstaatlichen Behörden. Mit einem Rahmenbeschluss zur Terrorismusbekämpfung einigte sich der Rat auf eine gemeinsame Definition terroristischer Straftaten in den mitgliedstaatlichen Strafgesetzen, über die bis dahin nur wenige Mitgliedstaaten verfügt hatten. Ein Durchbruch gelang auch beim Rahmenbeschluss über gemeinsame Ermittlungsgruppen, der die Grundlage dafür schaffen sollte, gemischtnationale Teams zur Durchführung strafrechtlicher Ermittlungen bilden zu können.

Die Schwerfälligkeit der Verfahren

Trotz dieser Erfolge blieb der intergouvernementale Charakter der innen- und justizpolitischen Zusammenarbeit der EU ein strukturelles Problem für rasches und entschlossenes Handeln. Die unterschiedlichen Rechtssysteme und -kulturen, teilweise widersprüchliche kriminalpolitische Traditionen sowie die obligatorische Einstimmigkeit führen dazu, dass die Verhandlungen im Rat nicht selten mehrere Jahre dauern. Da die Rechtsakte überdies erst in Kraft treten können, wenn sie von den einzelnen Parlamenten in nationales Recht übertragen worden sind, tritt eine weitere Verzögerung ein. Dass die Staats- und Regierungschefs in den vergangenen Jahren regelmäßig eine intensivere operative Zusammenarbeit der mitgliedstaatlichen Sicherheitsbehörden angemahnt haben, lenkt den Blick überdies darauf, dass die Gesetzgebung nur eine, vermutlich noch nicht einmal die entscheidende Seite der Medaille darstellt. Trotz aller Lernprozesse in den vergangenen Jahren leidet die praktische Terrorismusbekämpfung noch immer unter Souveränitätsvorbehalten, Konkurrenzdenken und mangelndem Vertrauen.

Nirgends gilt dieser Satz so sehr wie in der Zusammenarbeit der Geheimdienste. Die nach den Anschlägen von Madrid erhobene Forderung des belgischen Ministerpräsidenten Verhofstadt, Schritte zu einer europäischen Geheimdienstzentrale nach dem Vorbild der CIA zu gehen, fand denn auch keine Zustimmung. Die meisten Mitgliedstaaten stehen einem generellen geheimdienstlichen Multilateralismus ablehnend gegenüber. Zwar ist das Situation Centre im Generalsekretariat des Rates seit 2004 um Terrorismusexperten der Inlandsgeheimdienste aufgestockt worden. Der Austausch von nachrichtendienstlich gewonnenen Informationen wird aber eine Domäne von ad-hoc-Kooperation und bilateralen Beziehungen bleiben – je "heißer" die Daten sind, desto mehr.

Prävention, Schutz, Verfolgung und Reaktion

Dem mittlerweile auf über 150 Maßnahmen angewachsenen Aktionsplan hat der Europäische Rat im Dezember 2005 eine "Strategie zur Terrorismusbekämpfung" an die Seite gestellt. Die zentralen Projekte werden zu vier Schwerpunkten zusammengefasst. Im Bereich "Prävention" sollen Maßnahmen ergriffen werden, die verhindern, dass Menschen sich dem Terrorismus zuwenden. Im Vordergrund stehen dabei der Missbrauch des Internet und die Bekämpfung der Anwerbung. Um den "Schutz" vor Anschlägen zu verbessern, geht es um die Einführung biometrischer Daten in Ausweispapieren und die Verbesserung von Informationssystemen. Im Rahmen der grenzüberschreitenden "Verfolgung" von Terroristen sollen die Fähigkeiten der nationalen Behörden gestärkt und die uneingeschränkte Nutzung von Europol und Eurojust gefördert werden. Unter dem Leitbegriff "Reaktion" steht die Zusammenarbeit beim Katastrophenschutz im Mittelpunkt.

Handelt es sich bei der EU nun um eine starke "Macht" im Kampf gegen den Terrorismus? Wer die Schaffung europäischer Schaltzentralen nach dem Vorbild von FBI und CIA oder eine Vereinheitlichung der zersplitterten Rechtssysteme erwartet, täuscht sich über den Charakter der EU-Politik der Terrorismusbekämpfung. Ihr Ziel besteht primär darin, die Leistungsfähigkeit der nationalen Behörden zu stärken und grenzüberschreitende Kooperation zu erleichtern.

Für die operative Arbeit bleibt die nationale Ebene deshalb die entscheidende. Dennoch kann nicht übersehen werden, dass die EU von einer Randposition zu einem wichtigen Koordinierungsrahmen für die Terrorismusbekämpfung geworden ist. Augenscheinlich haben die Anschläge von Madrid und London traditionelle Vorbehalte gegenüber einer engeren Kooperation aufgeweicht. Sollte der EU-Reformvertrag in Kraft treten, wären auch die institutionellen Rahmenbedingungen besser. Erstmals könnte der Rat in der Antiterrorismuspolitik dann mit qualifizierter Mehrheit entscheiden – und unter Mitentscheidung des Parlaments, das bis dato weitgehend außen vor bleibt.

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