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Magazin / Wirtschaft / Freizügigkeit für Arbeitnehmer / Hintergrund | 07.02.2007
Europas Erfahrungen mit Arbeitnehmerfreizügigkeit
von Frens Stöckel
Arbeitnehmer haben innerhalb der EU grundsätzlich das Recht, ihren Arbeitsort frei zu wählen. Für neue Mitgliedsstaaten gilt dies oft erst Jahre nach ihrem Beitritt. Ein Blick zurück.
Arbeitnehmerfreizügigkeit soll die Mobilität der Arbeitnehmer fördern und dadurch die Dynamik des gemeinsamen Marktes erhöhen. Gleichzeitig sollen die Lebensverhältnisse im europäischen Wirtschaftsraum Schritt für Schritt angeglichen sowie das Beschäftigungsniveau insgesamt erhöht werden. Um diesen Zielen näher zu kommen, mussten immer wieder nationale Vorbehalte ausgeräumt werden. Bis heute allerdings gilt dieses Grundrecht der EU-Bürger noch nicht in allen Mitgliedsstaaten.
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Freiheiten im europäischen Binnenmarkt
Die Arbeitnehmerfreizügigkeit ist ein wesentliches Element des europäischen Binnenmarktes und einer der größten Vorteile für den einzelnen EU-Bürger. Sie gehört im Rahmen der allgemeinen Freizügigkeit seit den Römischen Verträgen von 1957 zu den vier zu verwirklichenden Grundfreiheiten des gemeinsamen Marktes. Gewährleistet werden soll demnach der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital. Zum freien Personenverkehr wiederum gehören die Reisefreiheit für Urlaubsreisen, das Recht auf unbefristete Niederlassung sowie die Gleichberechtigung der Arbeitnehmer in allen EU-Mitgliedsstaaten.
Definition
Freizügigkeit heißt in diesem Zusammenhang "die Abschaffung jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen Behandlung der Arbeitnehmer der Mitgliedsstaaten in Bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen" (Artikel 39 EG-Vertrag). Die Bürgerinnen und Bürger der EU dürfen also als Arbeitnehmer aufgrund ihrer Nationalität gegenüber Einheimischen nicht benachteiligt werden. Als Arbeitnehmer, aber auch als Selbständige, Rentner oder Studenten haben sie überall in der EU das Recht, sich unbefristet niederzulassen. Das Diskriminierungsverbot umfasst auch beispielsweise die Bereiche Familiennachzug oder Wohnmöglichkeiten. Beschränkungen dürfen nur in seltenen Fällen vorgenommen werden, z.B. bei einer Gefährdung der öffentlichen Ordnung. Eine strafrechtliche Verurteilung für sich allein genügt indes nicht.
Der Begriff Arbeitnehmer umfasst im Sinne des Artikel 39 Personen, "die (i) eine echte und tatsächliche Berufstätigkeit (ii) unter Anleitung einer anderen Person und (iii) gegen Bezahlung" ausüben. Die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung ist ein Sonderfall: Da hier auch hoheitliche Aufgaben wahrgenommen werden, können Stellen den Staatsangehörigen des jeweiligen Mitgliedsstaates vorbehalten sein.
Die Entstehung der Rechtsgrundlagen
Nachdem der EG-Vertrag 1958 in Kraft getreten war, begann der Rat in den Folgejahren, Verordnungen zur Freizügigkeit zu erlassen. Die ersten Regelungen sahen jedoch einen Vorrang inländischer Arbeitnehmer und andere Schutzbestimmungen vor. Schon damals befürchteten beispielsweise Deutschland und Frankreich, mit Arbeitskräften aus dem "Billiglohnland Italien" überflutet zu werden. Dabei gab es zu dieser Zeit in beiden Ländern kaum Arbeitslosigkeit. Schließlich schaffte die Ratsverordnung 1612/68 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer der Wirtschaftsgemeinschaft am 15. Oktober 1968 einen Durchbruch: Die neue Rechtsgrundlage sollte gewährleisten, dass alle Arbeitnehmer in den sechs Mitgliedsstaaten gleich behandelt würden.
Konkretisierungen und Ergänzungen
1976 konkretisierte eine weitere Verordnung die gewerkschaftlichen Rechte der Arbeitnehmer. Jeder EU-Bürger sollte fortan gleichberechtigt Zugang zu Verwaltung und Leitung von Gewerkschaften in jedem Mitgliedsstaat erhalten können. Darüber hinaus wurden die Definitionen und Regelungen durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs immer wieder präzisiert und ergänzt. Schließlich vereinfachte man 2004 die bestehenden Rechtsbestimmungen und führte sie zusammen. Die Regelungen zur Arbeitnehmerfreizügigkeit erstrecken sich im Übrigen auf dem gesamten europäischen Wirtschaftsraum (EWR) inklusive Island, Liechtenstein und Norwegen.
Übergangsfristen bei der Süderweiterung der EG
In den 1970er Jahren begann die Arbeitslosigkeit in den EG-Mitgliedsstaaten zu wachsen. Daher beschloss man vor der bevorstehenden Süderweiterung um Griechenland, Portugal und Spanien Übergangsfristen zum Schutz der Arbeitsmärkte. Griechenland, das 1981 beitrat, wurde die volle Freizügigkeit sechs, Portugal und Spanien erst sieben Jahre nach ihrem Beitritt 1986 gewährt. Untersuchungen ergaben jedoch, dass auch nach der vollständigen Öffnung nur wenige Arbeitnehmer von der Freizügigkeit Gebrauch machten. Die Zuwanderung in die alten EG-Staaten sank sogar.
Arbeitsmigration in Europa – Zwischenbilanz in den 1990er Jahren
Die Mobilität der Arbeitnehmer in der Europäischen Union blieb überschaubar: 1973 wie auch 1990 kamen nur zwischen zwei und drei Prozent aller Arbeitnehmer auf den Arbeitsmärkten der einzelnen EG-Mitglieder aus jeweils anderen EG-Ländern. Der Rat sah weiteren Handlungsbedarf: Mit der 1992 erlassenen Verordnung 2434/92 verpflichtete er die nationalen Arbeitsämter zu größtmöglicher Transparenz, um die wechselseitigen Informationsdefizite weiter abzubauen. Hierzu trägt auch das europäische Portal zur beruflichen Mobilität, EURES, bei. Als europäisches Kooperationsnetzwerk fördert EURES den Austausch von Informationen über Bewerber- und Stellenangebote und analysiert Lage und Trends auf den Arbeitsmärkten.
Trotz der insgesamt niedrigen grenzüberschreitenden Mobilität der Unionsbürger glichen sich die Lebensverhältnisse an, womit eines der Ziele der Freizügigkeit erreicht wurde. Spanien etwa lag nach OECD-Angaben in der ersten Hälfte der 1980er Jahre zwischen 60 und 70 Prozent des durchschnittlichen Pro-Kopf-BIP der damaligen Gemeinschaft. Nach der neuesten Eurostat-Veröffentlichung liegt es heute bei ca. 90 Prozent der EU-15 und damit fast auf dem Niveau Italiens. Als 1995 Finnland, Österreich und Schweden beitraten, verzichtete man auf eine Übergangsregelung.
Im Vorfeld der Osterweiterung
Bereits ab 1998 wurde in Hinblick auf die bevorstehende Osterweiterung der Union über Übergangsfristen diskutiert. Im Unterschied zur Süderweiterung war jedoch zuerst ein Zeitrahmen von zehn Jahren und länger angedacht. Von Frankreich und Österreich unterstützt, schlug Deutschland im Dezember 2000 Fristen von sieben Jahren vor. Viele andere EU-Mitglieder sprachen sich hingegen für weniger Abschottung aus.
Als die Beitrittsverträge 2003 schließlich unterzeichnet wurden, war die Sieben-Jahre-Regelung als Obergrenze beschlossen. Demnach kann die Arbeitnehmerfreizügigkeit für die 2004 beigetretenen Mitglieder mit Ausnahme Maltas und Zyperns (EU-8) bis maximal 2011 eingeschränkt werden. Die Kommission hatte sich zuvor bereit erklärt, den Mitgliedern ein Höchstmaß an Flexibilität in der nationalen Ausgestaltung zuzugestehen.
Die 2+3+2-Regelung
Die siebenjährige Obergrenze zur Beschränkung der Freizügigkeit wurde in drei Abschnitte unterteilt (2+3+2-Regelung). Staaten, die den Zugang zu ihren Arbeitsmärkten noch nicht liberalisiert haben, sind nach zwei bzw. fünf Jahren aufgefordert, ihre Beschränkungen zu überprüfen und gegebenenfalls aufzuheben. Phase 1 dauerte vom 1. Mai 2004 bis 30. April 2006. Bis auf Irland, Schweden und das Vereinigte Königreich nahmen alle alten EU-Mitglieder mehr oder weniger strenge Beschränkungen vor bzw. behielten ihr bisheriges Arbeitserlaubnissystem bei. So haben manche Kontingentregelungen eingeführt, andere wiederum nach Branchen differenziert. Von den EU-8-Staaten beschränkten Polen, Slowenien und Ungarn ihrerseits die Freizügigkeit gegenüber Arbeitnehmern aus alten EU-Staaten (Grundsatz der Gegenseitigkeit).
Phase 2 begann im Mai 2006 und wird Ende April 2009 enden. Neben den drei oben genannten haben Spanien, Finnland, Griechenland, Portugal und seit Juli 2006 Italien ihre Arbeitsmärkte geöffnet. Andere Länder haben angekündigt, im Laufe der zweiten Phase ihre Beschränkungen zu lockern und zu vereinfachen, sobald bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. Nur wenn es zu erheblichen Störungen der jeweiligen Arbeitsmärkte kommt, ist eine Verlängerung um weitere zwei Jahre bis 2011 zulässig (Phase 3).
Regelungen zur "Osterweiterung II"
Als sich abzeichnete, dass Bulgarien und Rumänien zum Januar 2007 der EU beitreten würden, entschied man sich für die gleiche Regelung. Phase 1 wird demnach bis Ende 2008, Phase 2 bis Ende 2011 dauern. Die volle Arbeitnehmerfreizügigkeit wäre spätestens am 1. Januar 2014 erreicht. Von den EU-25, also allen Staaten, die vor dem 1. Januar 2007 EU-Mitglied waren, haben sich bisher zehn zur Öffnung ihrer Arbeitsmärkte für rumänische und bulgarische Arbeitnehmer entschieden. Mit Ausnahme von Malta und Ungarn sind dies alle 2004 beigetretenen Staaten sowie Finnland und Schweden. Frankreich hat einzelne Branchen geöffnet, Italien und Ungarn haben vorerst entschieden, den Zugang nur zu einzelnen Sektoren zu beschränken. Im Unterschied zur Osterweiterung 2004 haben das Vereinigte Königreich und Irland diesmal ihre Arbeitsmärkte vorerst geschlossen.
(Stand: 17.1.2007).
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